Miroslava Todorova c. Bulgarie (Cour européenne des droits de l’homme)

Note d’information sur la jurisprudence de la Cour 255
Octobre 2021

Miroslava Todorova c. Bulgarie – 40072/13

Arrêt 19.10.2021 [Section IV]

Article 10
Article 10-1
Liberté d’expression

Poursuites et sanctions disciplinaires contre la présidente de l’association des juges en représailles à ses critiques du Conseil Supérieur de la Magistrature et de l’exécutif : violation

Article 6
Procédure disciplinaire
Article 6-1
Tribunal impartial

Impartialité objective non entachée dans le cadre de l’attribution de l’affaire à une formation de jugement, même en l’absence de désignation aléatoire de tous les juges de celle-ci : non-violation

Article 18
Restrictions dans un but non prévu

Poursuites et sanctions disciplinaires contre la présidente de l’association des juges en représailles à ses critiques du Conseil Supérieur de la Magistrature et de l’exécutif : violation

En fait – Deux procédures disciplinaires ont été engagées contre la requérante, qui est juge et était présidente de la principale association professionnelle de juges (UJB).

Dans le cadre de ces procédures, le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) lui a imposé une sanction de réduction de salaire puis sa révocation au motif de retards accusés dans le traitement de ses affaires. Cette dernière sanction a néanmoins été annulée par la Cour administrative suprême et la requérante s’est finalement vu imposer une rétrogradation pour une durée de deux ans.

La requérante soutient que les poursuites disciplinaires ont été motivées par ses prises de position en tant que présidente de l’UJB.

En droit – Article 6 § 1 (le défaut allégué d’indépendance et d’impartialité) :

Le CSM peut être considéré, au sens de la jurisprudence de la Cour, comme un organe judiciaire de pleine juridiction, auquel les garanties de l’article 6 trouvent à s’appliquer. Mais la Cour n’estime pas nécessaire de déterminer si la procédure devant le CSM était conforme à l’article 6 eu égard à ses conclusions ci-après concernant la Cour administrative suprême, qui jouissait d’une juridiction d’une étendue suffisante pour corriger les éventuels défauts de la procédure devant le CSM .

La requérante ne remet pas en cause l’impartialité subjective de l’un des membres des formations judiciaires ayant statué sur ses affaires. Quant à l’impartialité objective, l’attribution de l’affaire de la requérante à la sixième chambre de la Cour administrative suprême n’a pas visé à influencer l’issue de la procédure et n’a pas affecté l’indépendance ou l’impartialité des formations en cause. En effet, la répartition des types de contentieux entre les différentes chambres décidée par le président de la haute juridiction, G.K, concernait l’ensemble des recours dirigés contre des décisions du CSM et surtout elle est intervenue plusieurs mois avant l’introduction du recours par l’intéressée. Concernant le parti pris allégué de G.K. contre la requérante à raison des critiques exprimées par l’UJB lors de sa nomination, tout d’abord, G.K. n’a pas pris part aux formations ayant statué sur les affaires de la requérante. Les critiques en question ne sauraient avoir pour conséquence d’entacher de partialité toutes les décisions prises par G.K. dans le cadre exclusif de ses fonctions administratives. Par ailleurs, la requérante a eu la possibilité de contester les décisions rendues par les formations de la sixième chambre devant des formations de cinq juges n’émanant pas de cette même chambre.

En ce qui concerne les formations de cinq juges de la Cour administrative suprême, il ressort de la règlementation et de la pratique internes pertinentes que seul le juge rapporteur devait être désigné au moyen d’un système informatique de répartition aléatoire. La manière de répartir les affaires au sein d’une juridiction relève en principe de la marge d’appréciation des États. Dès lors, le défaut de désignation aléatoire de tous les juges des formations de jugement ne saurait suffire pour conclure à une méconnaissance de l’article 6.

Concernant la désignation des membres de la formation de cinq juges par G.K., la requérante n’a pas allégué que les juges ayant statué sur son affaire auraient été spécifiquement désignés en vue de connaître son cas ou qu’ils auraient agi sur les instructions ou sous pression du président de la haute juridiction. Qui plus est, elle n’a pas récusé les membres de la Cour administrative suprême pour de tels motifs, alors qu’elle en avait la possibilité. Enfin, les juges n’ont pas nécessairement pris des positions défavorables à l’intéressé. La Cour ne constate donc pas un défaut d’indépendance et d’impartialité de la Cour administrative suprême.

Conclusion : non-violation (cinq voix contre deux).

Article 8 :

La Cour a recherché si les sanctions en question ont eu des conséquences graves sur des éléments constitutifs de la vie privée de la requérante, de nature à entraîner l’application de l’article 8. Tout d’abord, la requérante n’a produit aucun élément permettant de dire que la baisse de sa rémunération aurait eu de sérieuses incidences sur le « cercle intime » de sa vie privée en la plaçant dans une situation financière difficile. En outre, le magistrat dont la révocation a été annulée a droit à une indemnisation. La perte de revenus s’est donc avérée temporaire en l’espèce. De surcroît, la requérante n’a pas été empêchée d’exercer une autre activité rémunérée. Même si sa relation avec ses collègues a pu changer dans une certaine mesure, la requérante n’a pas fourni d’éléments indiquant que les conséquences des sanctions imposées étaient graves au point de constituer une ingérence dans l’exercice par elle de son droit au respect de la vie privée. Elle n’apporte pas d’éléments démontrant que les poursuites disciplinaires dirigées contre elle ou le compte rendu qui en a été fait dans les médias auraient eu pour effet de ternir sa réputation professionnelle : les publications reflétaient des opinions tant critiques que positives et la publicité donnée à son affaire a aussi valu à l’intéressée des soutiens parmi les professionnels du droit, les journalistes et l’opinion publique. Les sanctions disciplinaires litigieuses n’ont donc pas eu des conséquences au point d’atteindre le niveau de gravité requis par l’article 8.

Conclusion : irrecevable (incompatible ratione materiae).

Article 10 :

Les motifs exposés par le CSM, puis par la Cour administrative suprême, pour justifier les sanctions disciplinaires infligées à la requérante avaient trait au non‑respect par l’intéressée de ses obligations professionnelles, en particulier les retards dans le traitement de ses affaires, et non à des opinions qu’elle aurait exprimées.

Or, l’inspectrice générale du CSM avait déclaré dans la presse que le contrôle qui donna lieu à la première procédure disciplinaire, était une réponse aux critiques de magistrats, dont l’UJB, contre la nomination de la nouvelle présidente du tribunal.

Plus généralement, les opinions critiques formulées par l’UJB et d’autres organisations semblent avoir provoqué une réaction hostile de la part du CSM et du gouvernement. Le ministre de l’Intérieur a formulé des attaques personnelles contre la requérante. Pour la Cour administrative suprême, l’UJB et d’autres ONG, au moyen de nombreuses déclarations critiques, se sont mises à exercer une pression sur le CSM qu’il a perçu comme une sorte de guerre.

Par ailleurs, le CSM a fait preuve à l’égard de la requérante d’une particulière sévérité, en lui infligeant la sanction la plus grave de révocation de la magistrature, sanction qui a été par la suite jugée disproportionnée par la juridiction administrative et annulée par voie de conséquence.

Si les procédures engagées contre la requérante faisaient partie des mesures prises par les autorités à l’égard de l’ensemble des juges de la chambre pénale du tribunal pour veiller au respect des délais de procédure et ainsi améliorer le bon fonctionnement de la justice, toutefois, compte tenu du contexte existant en l’espèce, de l’enchaînement des événements et de la gravité de la sanction imposée par le CSM, ces mesures étaient aussi liées aux prises de position publiques de l’intéressée. Dès lors ces sanctions ont constitué une ingérence dans l’exercice par la requérante de son droit à la liberté d’expression.

Les mesures litigieuses étaient prévues par la loi et poursuivaient les buts légitimes d’assurer le bon fonctionnement de la justice pénale en vue de « garantir l’autorité (…) du pouvoir judiciaire » et d’assurer la prévention du crime.

À l’époque des faits la requérante était la présidente de l’UJB. Son rôle et son devoir consistaient avant tout à défendre les intérêts professionnels des membres de l’organisation, notamment en exprimant publiquement des avis sur le fonctionnement du système judiciaire, la nécessité de le réformer ou l’impératif de préserver l’indépendance de la justice.

En cette qualité, la requérante a souvent exprimé des positions critiques sur la gestion par le CSM et le gouvernement de l’organisation de la justice, questions qui relèvent indiscutablement de l’intérêt général. Ses déclarations s’inscrivaient dans un vaste débat public, en cours à l’époque des faits, concernant la réforme du système judiciaire et, l’efficacité et l’indépendance de la justice. Dès lors, les prises de position de la requérante relevaient manifestement d’un débat sur des questions d’intérêt général, en sa qualité de présidente de la principale association professionnelle de juges. Ainsi, sa liberté d’expression devait bénéficier d’un niveau élevé de protection, et toute ingérence dans l’exercice de cette liberté devait faire l’objet d’un contrôle strict, qui va de pair avec une marge d’appréciation restreinte des autorités. De plus, en l’espèce, rien n’indique que les déclarations de la requérante auraient été totalement dépourvues de base factuelle ou auraient dépassé le domaine de la critique acceptable d’ordre strictement professionnel.

Concernant la lourdeur des sanctions imposées, la requérante s’est vu infliger une première sanction de réduction de salaire pour une durée de deux ans, puis a fait l’objet d’une révocation, sanction qui a été ensuite remplacée par une rétrogradation pour deux ans. Ces sanctions avaient pour motif formel de sérieux manquements professionnels de la part de la requérante qui sont distincts de ses prises de position publiques et dont la réalité ne peut être contestée. Mais les poursuites contre la requérante étaient liées à ses prises de position. La sanction de révocation initialement imposée à la requérante revêtait une particulière gravité et a été perçue par des tiers comme une atteinte à la liberté d’expression de l’intéressée et à l’indépendance de la magistrature. Indépendamment de la possibilité qu’avait l’intéressée d’obtenir une indemnisation à la suite de l’annulation de cette mesure par la Cour administrative suprême, la révocation et l’exécution provisoire de cette sanction durant environ un an ont indéniablement eu un effet dissuasif tant sur la requérante que sur les autres juges, les décourageant d’exprimer des avis critiques sur l’action du CSM ou, plus généralement, sur des questions relatives à l’indépendance de la justice.

En ce qui concerne l’existence de garanties procédurales adéquates, la requérante a eu la possibilité de présenter les arguments en sa défense à la fois devant le CSM et la Cour administrative suprême. Cependant, la haute juridiction a fait abstraction, dans son appréciation de la responsabilité de l’intéressée et des sanctions à imposer, des fonctions de la requérante au sein de l’UJB et de son argument selon lequel les contrôles et les poursuites disciplinaires avaient été engagés par le CSM à titre de réprimande pour ses prises de position critiques. La juridiction n’a pas non plus tenu compte de l’effet dissuasif des sanctions imposées à la requérante et en particulier de la révocation prise à son égard et mise en application pendant un an.

La formation de trois juges de la Cour administrative suprême avait pourtant admis que les poursuites disciplinaires contre la requérante pouvaient être la conséquence de ses prises de position en tant que présidente de l’UJB, et jugé nécessaire de réduire la sanction imposée à l’intéressée, mais cette décision a été annulée par la formation de cinq juges de la haute juridiction, qui a confirmé la sanction imposée par le CSM. La Cour administrative suprême a donc passé sous silence les constats faits par la formation de trois juges et n’a pas analysé la question d’une manière conforme à la Convention. Ainsi, les autorités nationales n’ont pas fourni dans leurs décisions des motifs pertinents et suffisants pour justifier que les poursuites disciplinaires et les sanctions en question étaient nécessaires et proportionnées aux buts légitimes poursuivis en l’espèce. Ces mesures n’étaient pas « nécessaire dans une société démocratique ».

Ce constat n’exclue pas la possibilité de poursuivre un magistrat pour des manquements à ses obligations professionnelles suite à l’exercice de sa liberté d’expression, à condition qu’une telle action soit exempte de tout soupçon d’avoir été menée à titre de représailles pour l’exercice de ce droit fondamental. Pour dissiper toute suspicion à cet égard, les autorités nationales doivent être en mesure d’établir que les poursuites en cause visaient exclusivement un ou plusieurs des objectifs légitimes de l’article 10.

Conclusion : violation (unanimité).

Article 18 combiné avec l’article 10 :

La Cour a reconnu sous l’article 10 que pour autant que les poursuites disciplinaires et les sanctions imposées à la requérante par le CSM ont été appliquées à raison de son non-respect de ses obligations professionnelles en tant que juge, ces mesures poursuivaient un but légitime, et elles étaient aussi directement liées à ses prises de position publiques.

Par ailleurs, les procédures disciplinaires ont commencé dans un contexte de vifs débats dans la société et des polémiques ont eu lieu entre l’UJB et le pouvoir exécutif.

Ces éléments suffisent pour conclure que les mesures poursuivaient aussi un objectif non prévu par la Convention, à savoir celui de sanctionner la requérante pour ses prises de position en tant que présidente de l’UJB. Les mesures poursuivaient donc une pluralité de buts et la Cour doit rechercher si le but non-conventionnel était prédominant au sens de sa jurisprudence. La Cour doit tenir compte de l’ensemble des circonstances de la cause.

Concernant la manière dont les événements se sont succédé : la requérante et son organisation ont d’abord exprimé de vives critiques vis-à-vis du CSM ; des contrôles ont ensuite été réalisés, parfois sur signalement des magistrats concernés par ces critiques, et des poursuites disciplinaires ont été engagées à l’encontre de la requérante ; les fautes disciplinaires constatées concernaient parfois des retards intervenus bien avant le début des contrôles. Cette séquence des événements tend à démontrer que la réalisation de ces contrôles était principalement motivée par la volonté de sanctionner la requérante et non par le souci légitime de remédier aux délais excessifs des procédures judiciaires.

Les avis clairement hostiles à l’UJB et à d’autres ONG exprimés lors de la réunion du CSM relative à la responsabilité disciplinaire des magistrats, tenue quelques jours après la décision de révoquer l’intéressée, démontrent le caractère dominant de cette motivation chez au moins une partie des membres du CSM.

La sévérité exceptionnelle et le caractère disproportionné de la révocation ordonnée par le CSM, ont été relevés par une grande partie de la communauté judiciaire et juridique en Bulgarie, par la ministre de la Justice elle-même, par des médias, des ONG et également par des organisations internationales. Il est également notable à cet égard que, dans le cadre des deux procédures disciplinaires, le CSM a pris en compte des retards pour lesquels la responsabilité disciplinaire de la requérante était prescrite, erreur qui a dû être rectifiée par la Cour administrative suprême et qui a notamment justifié l’annulation de la révocation de la requérante.

Or les activités de la requérante au sein de l’UJB constituaient l’exercice par l’intéressée de ses libertés d’association et d’expression, et rien n’indique que ces activités auraient été contraires à la loi ou aux règles de déontologie des magistrats. En particulier, les positions critiques exprimées par l’UJB visaient à assurer plus de transparence et à limiter les interventions de l’exécutif dans les promotions de magistrats, dans le but de renforcer l’indépendance de la justice, dont la Cour a fréquemment souligné l’importance dans sa jurisprudence. Au vu de ces éléments, la volonté d’utiliser la procédure disciplinaire à titre de représailles pour les prises de position de la requérante apparaît comme particulièrement préoccupante.

Par ailleurs, le contrôle judiciaire de la décision du CSM n’a pas corrigé cette situation. La requérante avait pourtant soutenu dans ses recours que les poursuites disciplinaires avaient été motivées exclusivement par des considérations politiques et visaient, en réalité, à punir ses prises de position en tant que présidente de l’UJB. Une formation de trois juges de la Cour administrative suprême avait même fait des constats dans ce sens et en avait tenu compte pour conclure que la sanction imposée à la requérante devait être réduite. Cependant, dans son arrêt définitif, la formation de cinq juges de la haute juridiction s’est contentée d’examiner la légalité de la décision du CSM selon le droit disciplinaire national. Elle a ainsi passé sous silence la thèse de la requérante et n’en a tiré aucune conséquence pratique sur sa responsabilité disciplinaire ou la lourdeur de la sanction imposée.

Compte tenu de l’ensemble des circonstances de l’espèce, indépendamment du fait que la révocation de la requérante a finalement été annulée par la Cour administrative suprême, le but prédominant des poursuites disciplinaires engagées contre la requérante et des sanctions qui lui ont été imposées par le CSM n’était pas d’assurer le respect des délais de clôture des affaires mais celui de sanctionner et intimider l’intéressée à raison de ses prises de position critiques à l’égard du CSM et du pouvoir exécutif.

Conclusion : violation (unanimité).

Article 41 : aucune demande de réparation formulée.

(Voir aussi Merabishvili c. Géorgie [GC], 72508/13, 28 novembre 2017, Résumé juridique ; Kövesi c. Roumanie, 3594/19, 5 mai 2020, Résumé juridique ; Azizov et Novruzlu c. Azerbaïdjan, 65583/13 et 70106/13, 18 février 2021, Résumé juridique)

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