La présente requête a pour objet l’impossibilité pour la requérante de contester un arrêté du gouvernement roumain (« le Gouvernement ») qui a inscrit sur la liste des biens appartenant au domaine public local un bien immobilier qu’elle affirme lui appartenir. La requérante se plaint sous l’angle de l’article 6 de la Convention et de l’article 1 du Protocol no 1.
QUATRIÈME SECTION
AFFAIRE S.C. GEROM REAL ESTATE S.A. c. ROUMANIE
(Requête no 41714/13)
ARRÊT
STRASBOURG
22 juin 2021
Cet arrêt est définitif. Il peut subir des retouches de forme.
En l’affaire S.C. Gerom Real Estate S.A. c. Roumanie,
La Cour européenne des droits de l’homme (quatrième section), siégeant en un comité composé de :
Tim Eicke, président,
Faris Vehabović,
Pere Pastor Vilanova, juges,
et de Ilse Freiwirth, greffière adjointe de section,
Vu :
la requête (no 41714/13) dirigée contre la Roumanie et dont une société commerciale de droit roumain, S.C. Gerom Real Estate S.A. (« la société requérante »), a saisi la Cour en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (« la Convention ») le 21 juin 2013,
la décision de porter à la connaissance du gouvernement roumain (« le Gouvernement ») les griefs tirés des articles 6 § 1 de la Convention et 1 du Protocole no 1 à la Convention et de déclarer irrecevable la requête pour le surplus,
les observations des parties,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 1er juin 2021,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date :
INTRODUCTION
1. La présente requête a pour objet l’impossibilité pour la requérante de contester un arrêté du gouvernement roumain (« le Gouvernement ») qui a inscrit sur la liste des biens appartenant au domaine public local un bien immobilier qu’elle affirme lui appartenir. La requérante se plaint sous l’angle de l’article 6 de la Convention et de l’article 1 du Protocol no 1.
EN FAIT
2. La société requérante a été représentée devant la Cour par Me V. Agachi-Stratulat, avocate à Petrosani.
3. Le Gouvernement a été représenté par son agent, Mme O. Ezer, du ministère des Affaires étrangères.
4. Par l’arrêté no 1352/2001, le Gouvernement établit la liste des biens appartenant au domaine public de la ville de Petrosani. Parmi les biens inscrits à l’annexe à l’arrêté figurait un réseau de conduites d’eau afférent aux bâtiments industriels de la société U., une ancienne entreprise d’État qui avait été privatisée après la chute de l’ancien régime communiste.
5. En 2006, dans le cadre de la procédure judiciaire de liquidation de la société U., ses actifs furent acquis par la société C.B. En 2011, cette dernière société fusionna avec la société requérante.
6. Le 24 août 2011, à la demande de la société requérante, qui était en litige avec la compagnie locale des eaux au sujet du respect des conditions contractuelles de fourniture d’eau, le tribunal de Petrosani transmit à la chambre du contentieux administratif du tribunal de Hunedoara l’exception d’illégalité, soulevée par la requérante, de l’annexe de l’arrêté du Gouvernement no 1352/2001 dans sa partie concernant le réseau susmentionné.
7. La société requérante allégua que ce bien avait été illégalement inscrit sur la liste des biens appartenant au domaine public local. Elle soutint que la société U. était propriétaire du bien et qu’il ne pouvait pas être considéré comme appartenant au domaine public, une propriété privée ne pouvant selon elle devenir propriété de l’État qu’au moyen d’une procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique en vertu des dispositions de la loi no 213/1998 sur la propriété publique et son régime juridique.
8. Elle soutint qu’à la date de la liquidation de la société U., ce bien figurait toujours sur la liste des actifs vendus à la société C.B., avec laquelle la société requérante avait fusionné en 2011. Au vu de ces éléments, elle conclut qu’elle était propriétaire du bien litigieux illégalement inscrit sur la liste des biens appartenant au domaine public.
9. La société requérante invoqua les dispositions de l’article 4 de la loi no 554/2004 concernant le contentieux administratif, qui permettait à toute personne intéressée, sans délai de forclusion, de demander l’annulation d’un acte administratif unilatéral individuel.
10. Le Gouvernement, partie défenderesse dans l’affaire, estima que la demande était irrecevable dès lors que l’arrêté contesté avait été adopté avant l’entrée en vigueur de la loi no 554/2004.
11. Le tribunal se dessaisit en faveur de la chambre du contentieux administratif de la cour d’appel d’Alba Iulia.
12. Par un arrêt du 14 février 2012, la cour d’appel d’Alba Iulia déclara l’action irrecevable pour forclusion. Elle écarta l’application en l’espèce des dispositions de l’article 4 de la loi no 554/2004 et jugea qu’un acte administratif unilatéral individuel ne pouvait pas faire l’objet d’un contrôle de légalité plusieurs années après son adoption.
13. Elle nota que la Cour constitutionnelle, dans plusieurs de ses décisions, avait jugé que les dispositions de l’article 4 susmentionné étaient constitutionnelles. Cependant, invoquant la jurisprudence de la Cour concernant la sécurité des rapports juridiques et notamment les arrêts Brumărescu c. Roumanie [GC], no 28342/95, CEDH 1999‑VII, Sovtransavto Holding c. Ukraine, no 48553/99, CEDH 2002‑VII et Prodan c. Roumanie, no 26071/04, 17 janvier 2008, elle estima qu’il convenait de ne pas tenir compte des dispositions de cet article afin d’éviter la remise en cause d’un acte administratif unilatéral individuel qui avait déjà produit ses effets.
14. La société requérante forma un pourvoi fondé sur la jurisprudence de la Cour constitutionnelle et fit valoir que les décisions de cette dernière s’imposaient à l’ensemble des juridictions.
15. Par un arrêt définitif du 24 janvier 2013, la Haute Cour de Cassation et de Justice rejeta le pourvoi. Elle écarta l’application des dispositions de l’article 4 de la loi no 554/2004 et la jurisprudence de la Cour constitutionnelle estimant qu’il appartenait au juge national de trancher la question de la conformité des dispositions du droit national à celles de la Convention et du droit de l’UE.
16. La Haute Cour mentionna les articles 6 de la Convention et 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, ainsi que la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) et celle de la Cour, dont elle cita l’arrêt Beian c. Roumanie (no 1), no 30658/05, CEDH 2007‑V (extraits). Elle conclut que le juge national était tenu d’écarter l’application des dispositions de l’article 4 de la loi no 554/2004 afin de ne pas porter atteinte au principe de la sécurité des rapports juridiques, qui découle du droit international susmentionné.
LE CADRE JURIDIQUE ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
17. L’article 4 §§ 1 et 2 de la loi no 554/2004 sur le contentieux administratif, publié dans la version modifiée par la loi no 262/2007, est ainsi rédigé :
« La légalité d’un acte administratif unilatéral individuel peut être contestée (…) par la partie intéressée ou d’office par le tribunal, sans considération de la date à laquelle l’acte a été adopté (…)
Si l’exception d’illégalité concerne un acte adopté avant la date d’entrée en vigueur de la présente loi, l’examen est fait par rapport à la législation en vigueur à la date de l’adoption. »
18. Les dispositions pertinentes de la Constitution de 1991 se lisent comme suit :
Article 20 § 2
« En cas de contradiction entre les pactes et traités concernant les droits fondamentaux de l’homme auxquels la Roumanie est partie et les lois internes, les dispositions internationales prévaudront. »
Article 145 § 2
« Les décisions de la Cour constitutionnelle sont obligatoires et ne disposent que pour l’avenir. Elles sont publiées au Moniteur officiel de la Roumanie. »
19. Dans plusieurs décisions (nos 404/2008, 425/2008 et 416/2011) la Cour constitutionnelle saisie, notamment par la Haute Cour de Cassation et de Justice, d’exceptions d’inconstitutionnalité de l’article 4 de la loi no 554/2004, a jugé que le principe de la sécurité des rapports juridiques ne s’opposait pas au contrôle de la légalité d’un acte administratif unilatéral individuel adopté avant l’entrée en vigueur de cette loi.
20. La Cour constitutionnelle a considéré qu’au regard de l’État de droit, un tel contrôle, même sans délai de forclusion, était nécessaire afin d’éviter le maintien en vigueur d’un acte administratif illégal.
21. Quant à la jurisprudence de la Cour et en particulier à l’arrêt Brumărescu, précité, la Cour constitutionnelle a estimé qu’elle n’était pas applicable au contentieux administratif dès lors qu’elle concernait la remise en cause de décisions judiciaires définitives et non pas le contrôle de la légalité d’actes administratifs.
EN DROIT
I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 6 § 1 DE LA CONVENTION
22. La société requérante se plaint d’avoir été privée de son droit d’accès à un tribunal à raison du rejet sans examen du fond de sa demande visant l’annulation partielle de l’annexe à l’arrêté du Gouvernement no 1352/2001. Elle invoque l’article 6 § 1 de la Convention, ainsi libellé dans sa partie pertinente :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (…) par un tribunal (…), qui décidera (…) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (…) »
A. Sur la recevabilité
23. Constatant que ce grief n’est pas manifestement mal fondé ni irrecevable pour un autre motif visé à l’article 35 de la Convention, la Cour le déclare recevable.
B. Sur le fond
24. La société requérante estime que le rejet de sa demande et le refus des juridictions internes d’appliquer les dispositions de l’article 4 de la loi no 554/2004 pour examiner au fond sa demande étaient arbitraires.
25. Le Gouvernement soutient que les juridictions internes ont rendu des décisions dûment motivées. Selon lui, elles ont écarté la jurisprudence de la Cour constitutionnelle au motif que les dispositions de l’article 4 de la loi no 554/2004 étaient contraires au principe de la sécurité des rapports juridiques qui découle du droit international, lequel prime le droit interne.
26. Le Gouvernement considère que cette solution n’est pas entachée d’un arbitraire flagrant et évident, contraire à la justice et au bon sens.
27. La Cour rappelle que, dans l’arrêt Bochan c. Ukraine (no 2) [GC], no 22251/08, § 61, CEDH 2015, elle a examiné, sous l’angle du volet civil de l’article 6 de la Convention, la question d’un manque d’équité résultant du raisonnement suivi par les juridictions internes. Les principes posés par la Cour dans cet arrêt ont été résumés dans l’arrêt Moreira Ferreira c. Portugal (no 2) [GC], no 19867/12, § 83, 11 juillet 2017.
28. Il ressort de cette jurisprudence qu’une décision de justice interne ne peut être qualifiée d’« arbitraire » au point de nuire à l’équité du procès que si elle est dépourvue de motivation ou si cette motivation est fondée sur une erreur de fait ou de droit manifeste commise par le juge national qui aboutit à un « déni de justice » (Moreira Ferreira (no 2), précité, § 85).
29. En l’espèce, la Cour note que l’article 4 de la loi no 554/2004 sur le contentieux administratif prévoit que la légalité d’un acte administratif unilatéral individuel, même adopté avant la date d’entrée en vigueur de la loi, peut être contestée par la partie intéressée sans délai de forclusion (paragraphe 17 ci-dessus).
30. Cependant, elle constate que les juridictions internes ont écarté l’application de ces dispositions et ont déclaré l’action de la société requérante irrecevable pour forclusion (paragraphes 12 et 15 ci-dessus).
31. Pour justifier cette solution, elle se sont principalement fondées sur leur interprétation de la jurisprudence de la Cour. Elles ont conclu de la lecture des arrêts de la Cour (paragraphes 13 et 16 ci-dessus) que la possibilité de contester un acte administratif unilatéral individuel sans délai de forclusion portait atteinte au principe de la sécurité des rapports juridiques. Il s’agit là de leur propre interprétation de ces arrêts de la Cour.
32. Or, la Cour estime que cette jurisprudence n’est pas applicable en l’espèce dès lors qu’aucun des arrêts cités ne concerne le contrôle de la légalité des actes du pouvoir exécutif. À cet égard, elle rappelle que le principe de la sécurité des rapports juridiques tel que développé dans l’arrêt Brumărescu c. Roumanie [GC], no 28342/95, § 61, CEDH 1999‑VII, veut que la solution donnée de manière définitive à tout litige par les tribunaux ne soit plus remise en cause.
33. De surcroit, la Cour constate que la solution adoptée par les juridictions internes est contraire à la jurisprudence constante de la Cour constitutionnelle, qui a examiné la thèse selon laquelle la contestation d’un acte administratif unilatéral individuel sans délai de forclusion serait contraire au principe de la sécurité des rapports juridiques et l’a rejetée par des décisions dûment motivées (paragraphes 19-21 ci-dessus).
34. S’agissant du droit de l’UE mentionné dans l’arrêt rendu le 24 janvier 2013 par la Haute Cour dans la présente affaire (paragraphes 15 et 16 ci-dessus), la Cour note que cette juridiction n’a cité aucun exemple de jurisprudence de la CJUE qui s’opposerait au contrôle de légalité de l’acte administratif réclamé par la société requérante.
35. Les considérations qui précèdent suffisent à la Cour pour conclure que la lecture faite par les juridictions internes de la jurisprudence de la Cour et, par conséquent, le rejet de la demande de la société requérante étaient le résultat d’une erreur de droit manifeste qui a abouti à un « déni de justice ».
36. Partant, il y a eu violation de l’article 6 § 1 de la Convention.
II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE no 1 À LA CONVENTION
37. La société requérante se plaint d’une atteinte à son droit au respect de ses biens à raison du rejet de son action.
38. Le Gouvernement affirme que la société requérante ne peut se prétendre propriétaire du bien qu’elle revendique.
39. La Cour constate que ce grief est directement lié au grief examiné sous l’angle de l’article 6 § 1 de la Convention. Eu égard à ses conclusions sur le terrain de ce dernier article, elle ne saurait spéculer sur ce qu’eût été l’issue de la demande d’annulation de l’arrêté no 1352/2001 si les exigences du droit à un procès équitable avaient été respectées devant les tribunaux internes.
40. Par ailleurs, la Cour note que le code de procédure civile roumain permet, sous certaines conditions, la réouverture d’une procédure civile après le constat par la Cour d’une violation de la Convention (S.C. IMH Suceava S.R.L. c. Roumanie, no 24935/04, § 25, 29 octobre 2013).
41. Dès lors, elle estime qu’il n’y a pas lieu de statuer sur la recevabilité et le bien-fondé de ce grief (voir, mutatis mutandis, entre autres, Vlasia Grigore Vasilescu c. Roumanie, no 60868/00, §§ 50-51, 8 juin 2006, et Bessler c. Roumanie, no 25669/04, § 57, 18 mai 2010).
III. SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
42. Aux termes de l’article 41 de la Convention :
« Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. »
43. La société requérante réclame 660 000 euros (EUR) au titre d’un dommage matériel, somme qui représente selon elle la valeur du terrain sur lequel est situé le réseau d’eau et qui, parce que son action a été rejetée, ne peut pas être utilisé pour développer un projet immobilier. Elle réclame en outre un million d’euros pour le préjudice moral causé par l’incertitude quant à la prise des décisions concernant son avenir.
44. Au titre des frais et dépens engagés dans la procédure devant la Cour, elle demande 7 315 lei roumains (RON), soit environ 1 500 EUR. Elle produit des notes de frais pour les services fournis par son avocate, ainsi pour la traduction de divers documents.
45. Le Gouvernement estime que ces sommes sont excessives et qu’elles n’ont pas de lien de causalité avec les violations alléguées de la Convention. Il considère qu’un éventuel constat de violation pourrait constituer en soi une satisfaction équitable suffisante.
46. S’agissant des frais et dépens, le Gouvernement estime que la somme demandée est excessive au regard des services fournis par le conseil de l’intéressée.
47. La Cour rappelle que la seule base de l’octroi d’une satisfaction équitable en l’espèce réside dans le fait que la société requérante n’a pas eu accès à un tribunal, en violation de l’article 6 § 1 de la Convention. Elle estime que la requérante n’a pas démontré que le préjudice matériel allégué soit effectivement le résultat du rejet de son action. Par conséquent, elle rejette la demande de la société requérante au titre du préjudice matériel.
48. La Cour ne peut exclure qu’il puisse y avoir, pour une société commerciale, un dommage autre que matériel appelant une réparation pécuniaire (Comingersoll S.A. c. Portugal [GC], no 35382/97, § 35, CEDH 2000‑IV). Elle rappelle qu’elle peut octroyer une réparation pécuniaire pour dommage moral à une société commerciale. Ce type de dommage peut en effet comporter, pour une telle société, des éléments plus ou moins « objectifs » et « subjectifs ». Peuvent notamment être pris en considération la réputation de l’entreprise, mais également l’incertitude dans la planification des décisions à prendre, les troubles causés à la gestion de l’entreprise elle-même, dont les conséquences ne se prêtent pas à un calcul exact, et enfin, quoique dans une moindre mesure, l’angoisse et les désagréments éprouvés par les membres des organes de direction de la société (Centro Europa 7 S.r.l. et Di Stefano c. Italie [GC], no 38433/09, §§ 221 et 222, CEDH 2012).
49. En l’espèce, la Cour estime que l’impossibilité de réclamer en justice l’annulation de l’arrêté no 1352/2001 dans sa partie concernant le bien litigieux a vraisemblablement entraîné pour la requérante un état d’incertitude qu’un constat de violation ne suffit pas à réparer.
50. Statuant en équité, elle octroie à la société requérante 6 000 EUR pour préjudice moral.
51. S’agissant des frais et dépens réclamés, compte tenu des documents dont elle dispose et de sa jurisprudence, la Cour octroie à la société requérante la somme de 1 000 EUR.
52. La Cour juge approprié de calquer le taux des intérêts moratoires sur le taux d’intérêt de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne majoré de trois points de pourcentage.
PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L’UNANIMITÉ,
1. Déclare recevable le grief tiré de l’article 6 § 1 de la Convention concernant le droit d’accès à un tribunal ;
2. Dit qu’il y a eu violation de l’article 6 § 1 de la Convention ;
3. Dit qu’il n’y a pas lieu de statuer sur la recevabilité et le bien-fondé du grief tiré de l’article 1 du Protocole no 1.
4. Dit
a) que l’État défendeur doit verser à la société requérante, dans un délai de trois mois, les sommes suivantes, à convertir dans la monnaie de l’État défendeur au taux applicable à la date du règlement :
i. 6 000 EUR (six mille euros), plus tout montant pouvant être dû sur cette somme à titre d’impôt, pour dommage moral ;
ii. 1 000 EUR (mille euros), plus tout montant pouvant être dû sur cette somme par la requérante à titre d’impôt, pour frais et dépens ;
b) qu’à compter de l’expiration dudit délai et jusqu’au versement, ces montants seront à majorer d’un intérêt simple à un taux égal à celui de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne applicable pendant cette période, augmenté de trois points de pourcentage ;
5. Rejette le surplus de la demande de satisfaction équitable.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 22 juin 2021, en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.
Ilse Freiwirth Tim Eicke
Greffière adjointe Président
Dernière mise à jour le juin 22, 2021 par loisdumonde
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