Miniscalco c. Italie (Cour européenne des droits de l’homme)

Note d’information sur la jurisprudence de la Cour 252
Juin 2021

Miniscalco c. Italie – 55093/13

Arrêt 17.6.2021 [Section I]

Article 7
Article 7-1
Peine plus forte

Interdiction de se porter candidat aux élections et déchéance de mandat d’élu en raison des condamnations pénales pour corruption et abus de pouvoir, non assimilées à des sanctions pénales : inapplicable ; irrecevable

Article 3 du Protocole n° 1

Se porter candidat aux élections

Interdiction de se porter candidat aux élections et déchéance de mandat d’élu, en raison des condamnations pénales pour corruption et abus de pouvoir : irrecevable, non-violation

[Ce résumé concerne également la décision Galan c. Italie, n° 63772/16, 18 mai 2021]

En fait – Dans l’affaire Galan, le requérant, fut déchu de son mandat de député par le Parlement avec effet immédiaten raison du constat de la survenance d’une cause d’inéligibilité consécutive à sa condamnation pour corruption. Le décret législatif no 235/2012 (décret) prévoyant ce type de sanctions était entré en vigueur peu avant l’élection, mais la condamnation du requérant avait eu lieu après son élection.

Dans l’affaire Miniscalco, l’interdiction de se porter candidat (l’incandidabilità) aux élections régionales a touché le requérant en raison de sa condamnation définitive pour le délit d’abus de pouvoir. Sa condamnation avait eu lieu avant l’entrée en vigueur du décret litigieux.

En droit – Article 7 :

Les requérants affirment en substance que l’application du décret a entraîné l’infliction d’une nouvelle peine, en sus de la peine principale, ayant résulté de leurs condamnations définitives pour corruption et abus de pouvoir.

La question est donc de savoir si l’interdiction de se porter candidat aux élections et la déchéance litigieuses relèvent du champ d’application de l’article 7.

En principe, le domaine des droits politiques et électoraux, tels que l’inéligibilité ou la perte d’un mandat électif, ne relève pas des articles 6 § 1 sous son volet pénal et 7.

Afin de définir la nature des mesures fustigées par les requérants, la Cour prendra soin d’appliquer les critères fixés dans l’affaire Del Río Prada c. Espagne [GC] et la jurisprudence qui s’y trouve citée. Après avoir déterminé si l’incandidabilità et la déchéance du mandat électif ont été imposées à la suite de condamnations pénales, la Cour analysera leur nature et leur but, leur qualification en droit interne, les procédures associées à leur adoption et à leur exécution, ainsi que leur gravité.

1. Mesures imposées à la suite de la condamnation pénale

Les mesures subies par les requérants ont eu comme préalable nécessaire leurs condamnations pénales définitives. L’incandidabilità les a privés, en raison de leurs condamnations, du droit de se porter candidat aux élections aux fins du décret.

Quant à la déchéance, imposée à la suite d’une procédure parlementaire régie par des dispositions spécifiques et ayant porté sur l’invalidation de l’élection du requérant Galan prononcée par la Chambre des Députés, en vertu de la Constitution, elle l’a écarté de ladite Assemblée.

2. Nature et but des mesures

Le choix de la condamnation définitive pour des délits prédéfinis comme base justifiant l’interdiction d’exercer des fonctions électives, avec le préalable de l’incandidabilità, reposait sur la volonté du législateur de se fonder sur des critères abstraits. Cette condamnation correspond à une inaptitude fonctionnelle irrévocable de la personne condamnée, le but étant de préserver le bon fonctionnement et la transparence de l’administration, et également la libre prise de décision des organes électifs. En outre, l’introduction d’un plan national de lutte contre la corruption était devenue une exigence compte tenu, d’une part, des conclusions de l’évaluation effectuée par le Groupe d’États contre la corruption (GRECO) en 2008 et en 2009 et, d’autre part, du constat selon lequel la plupart des États européens possédaient déjà un tel plan.

L’incandidabilità et la déchéance du mandat tendaient à renforcer l’action de lutte contre le phénomène de l’infiltration de la criminalité organisée au sein de l’administration.

3. Qualification des mesures en droit interne

La jurisprudence de la Cour constitutionnelle a établi que les mesures litigieuses ne sont ni des sanctions ni des effets de la condamnation relevant de la sphère pénale. Elles résultent de la perte de la condition subjective permettant l’accès aux fonctions électives et leur exercice. Le candidat déchu de ses fonctions ou dont le nom a été rayé de la liste de candidature à la suite de la perte de sa capacité électorale passive n’est pas sanctionné en fonction de la gravité des faits qui lui ont été reprochés et pour lesquels il a été condamné par les juridictions pénales ; il est exclu de la liste parce qu’il a perdu l’aptitude morale, condition essentielle pour pouvoir accéder aux fonctions de représentant des électeurs.

S’il est vrai que cette jurisprudence ne concerne pas des élus au Parlement ou l’exclusion d’un candidat d’une liste de candidature, la Cour constitutionnelle y précise que, comme la condamnation définitive peut justifier la déchéance du mandat en cours, une condamnation non définitive peut exiger que l’élu soit suspendu de ses fonctions. Il s’agit d’un choix qui ne dépasse pas les limites d’une évaluation raisonnable des intérêts constitutionnels en jeu. La juridiction constitutionnelle exclut également le but punitif des mesures prévues par le décret législatif pertinent.

Quant aux éléments de droit pénal matériel et procédural qui, selon le requérant Galan, seraient contenus dans la loi anticorruption no 190/2012 et le décret, la peine accessoire de l’interdiction d’exercer des fonctions publiques et l’incandidabilità ont certes des points communs, mais elles sont essentiellement différentes en ce qui concerne à la fois leur base légale, leur durée et leurs conséquences respectives pour les droits des individus.

L’interdiction d’exercer des fonctions publiques entraîne, selon l’article 28 du code pénal, la perte des droits électoraux, du droit d’exercer des fonctions publiques, du droit d’être tuteur, des titres académiques ainsi que des salaires, des pensions et des indemnités à la charge de l’État. Quant aux droits électoraux en leurs volets actif et passif, leur perte comporte l’impossibilité de voter pour le premier volet et de se faire élire pour le second volet.

L’interdiction de se porter candidat aux élections prévue par le décret entraîne la seule perte du droit de vote « passif », dans la mesure où une candidature déposée en dépit d’une interdiction sera rayée de la liste des candidatures par le bureau électoral compétent. Le volet actif du droit de vote ne se trouve en revanche nullement atteint. Cette interdiction correspond à l’incapacité absolue d’exercer des fonctions électives, car elle a une incidence sur une exigence objective (l’aptitude morale) dont l’absence conduit à priver une personne de ses droits électoraux sous leur volet passif.

L’inapplicabilité de l’incandidabilità à une procédure simplifiée dite patteggiamento (antérieure à l’entrée en vigueur du décret) se justifie par le fait que celle-ci n’est pas totalement comparable à une procédure pénale ordinaire : font par exemple défaut, dans la première, un constat complet de culpabilité, les peines accessoires, la condamnation au paiement des frais. Enfin, l’extinction de l’incandidabilità par la réhabilitation s’explique par la nécessité d’éliminer cette limitation du droit électoral passif dans la mesure où, tout en ayant son préalable nécessaire en une condamnation définitive, la mesure n’est pas appliquée par l’autorité judiciaire dans le cadre d’une procédure pénale et ne ressort pas des effets pénaux de celle-ci.

4. Procédures ayant abouti au retrait du nom du requérant de la liste de candidatures

La procédure ayant abouti à la perte du mandat électif du requérant Galan s’est entièrement déroulée devant l’organe auquel appartenait le requérant, et ce en trois phases : la première devant le Comité permanent pour les incompatibilités, les inéligibilités et les déchéances, la deuxième devant la Junte des élections et la troisième devant la Chambre des Députés. Elles ont toutes été marquées par des débats ayant porté sur la contestation de l’élection de l’intéressé et répondant à des règles précises fixées par la Constitution et le règlement de la Chambre des Députés.

Le retrait litigieux dans l’affaire Miniscalco est intervenu à la suite de l’examen par le Bureau Central Régional (BCR) compétent des listes de candidats sur la base des documents en sa possession. Le requérant a pu contester son exclusion devant le BCR puis les juridictions administratives, le tribunal administratif régional et Conseil d’État, devant lesquelles une procédure contradictoire a eu lieu.

5. Gravité de la mesure

L’inaptitude à exercer le mandat de député et la perte du droit de se porter candidat aux élections ont eu pour les requérants des conséquences sur le plan politique. Toutefois, cela ne saurait suffire à les qualifier de sanctions de nature pénale d’autant plus que le droit de vote sous le volet actif n’a pas été touché. En 2017 le requérant Miniscalco a pu se porter candidat à des nouvelles élections régionales après avoir obtenu sa réhabilitation.

Compte tenu de ce qui précède, l’interdiction de se porter candidat aux élections régionales et la déchéance de mandat de député ne sauraient être assimilées à une sanction pénale au sens de l’article 7.

Conclusion : irrecevable (incompatibilité ratione materiae).

Article 3 du Protocole n° 1 :

Les griefs soulèvent des questions nouvelles quant au but de la mesure.

a) Sur l’existence d’une ingérence dans l’exercice des droits du requérant :

Les mesures litigieuses ont entraîné des ingérences dans l’exercice des droits électoraux des requérants garantis par l’article 3 du Protocole no 1.

b) Le but de la mesure litigieuse :

Dans l’affaire Galan, l’interdiction de se porter candidat et la déchéance pour les parlementaires ont été introduites par le législateur italien avec la loi de délégation no 190/2012 et par le gouvernement de l’époque, dans le cadre des pouvoirs délégués, au moyen du décret législatif no 235/2012. L’interdiction de se porter candidat dans l’affaire Miniscalco a été introduite par la loi et le décret qui entrèrent respectivement en vigueur en novembre 2012 et janvier 2013. Dans les deux affaires, il s’agissait de renforcer l’arsenal des restrictions des droits électoraux qui existaient déjà sur le plan local depuis la loi no 50/1990. L’incandidabilità, tout comme la déchéance, répond à l’impératif d’assurer de manière générale le bon fonctionnement des administrations publiques, garantes de la gestion de la res publica. Elle règle l’accès à la vie publique et préserve la libre prise de décision des organes électifs. Il s’agit là d’un but compatible avec le principe de la prééminence du droit et les objectifs généraux de la Convention.

c) La proportionnalité de la mesure :

Lors de l’examen des questions relatives à l’aspect passif des droits garantis par l’article 3 du Protocole no 1, la Cour suit une approche marquée par un contrôle circonscrit essentiellement à la vérification de l’absence d’arbitraire dans les procédures internes conduisant à priver un individu de l’éligibilité. Pour ce faire, concernant l’incandidabilità, elle se penchera sur le cadre légal, en particulier la prévisibilité et l’application immédiate de la mesure, ainsi que sa durée.

d) Le cadre légal :

i. L’incandidabilità

L’interdiction de se porter candidat aux élections régionales est entourée de garanties. Avant tout, cette interdiction a pour condition préalable l’existence d’une condamnation pénale définitive telle que celle prévue pour un certain nombre de délits graves strictement définis par la loi. Le choix de ce préalable spécifique a été effectué sur la base d’une appréciation abstraite. L’interdiction de se porter candidat aux élections est une conséquence automatique pour laquelle il n’est prévu ni pondération des situations individuelles ni appréciation discrétionnaire. En effet, dans le cadre des critères fixés par la loi, le décret indique, entre autres, le délit d’abus de pouvoir. La mesure litigieuse n’est pas applicable de manière indifférenciée à tous les condamnés du seul fait d’une condamnation, mais à une catégorie de personnes prédéfinie et en fonction de la nature des délits. Les requérants sont tombés sous le coup de la mesure en question en raison de leur condamnation définitive pour un délit contre l’administration.

En ce qui concerne la méconnaissance supposée du principe de prévisibilité de la loi en raison de l’application de l’incandidabilità à la suite de la condamnation des requérants pour des faits commis avant l’entrée en vigueur du décret, eu égard à l’ample marge d’appréciation dont bénéficient les États en matière de limitation de la capacité électorale passive des personnes, les exigences de l’article 3 du Protocole no 1 sont moins strictes que celles relatives à l’article 7. En l’occurrence, il s’agissait pour l’État d’organiser son système de lutte contre l’illégalité et la corruption au sein de l’administration.

Dans ce contexte national, l’application immédiate de l’interdiction de se porter candidat aux élections régionales est cohérente avec le but affiché par le législateur, c’est-à-dire écarter des procédures électorales les personnes condamnées pour des délits graves et protéger ainsi l’intégrité du processus démocratique. La Cour accepte le choix du législateur, qui a pris comme base, pour l’application de l’interdiction, la date à laquelle la condamnation pénale devient définitive et non la date de la commission des faits poursuivis. En appliquant la mesure à toute personne condamnée pour les délits mentionnés dans le décret après l’entrée en vigueur de celui-ci, il entendait clairement compléter et renforcer l’arsenal législatif pour lutter contre la corruption et l’illégalité dans l’administration publique, objectif qui avait guidé les travaux parlementaires ayant abouti à l’adoption de la loi.

L’argument des requérants selon lequel la mesure serait contraire aux principes de prévisibilité ne saurait donc être retenu. En effet, leur condamnation définitive a constitué le préalable nécessaire à l’interdiction de se porter candidat aux élections, préalable prévu par le décret en question.

Enfin, l’interdiction de se porter candidat aux élections législatives est limitée dans le temps : en l’espèce, le requérant Galan a perdu sa capacité électorale passive pour six ans. Toutefois, en vertu du décret, il avait la faculté d’introduire devant le tribunal de l’application des peines compétent une demande de réhabilitation. Et dans l’affaire Miniscalco, s’il est vrai que l’interdiction de se porter candidat aux élections régionales n’est pas limitée dans le temps, en l’espèce, le requérant, ainsi qu’il l’affirma devant le Conseil d’État, avait sollicité sa réhabilitation puis renoncé à la demande avant l’échéance électorale de 2013 au motif que le décret n’était pas encore en vigueur. Par ailleurs, l’intéressé a ensuite réitéré une telle demande en obtenant la réhabilitation et le droit de se présenter aux nouvelles élections régionales de 2017.

En conclusion, la mesure litigieuse n’était pas disproportionnée.

ii. Déchéance du mandat dans l’affaire Galan

La mesure litigieuse n’est pas destinée à aggraver les conséquences de la condamnation mais à préserver l’organe électif auquel appartient un candidat élu. Il est tout à fait raisonnable que le Parlement soit doté, pour la défense de l’ordre démocratique, d’un pouvoir de contrôle de son fonctionnement et du droit d’exclure de son sein tout membre ayant failli, comme en l’espèce, par une conduite pénalement répréhensible, face à l’exigence du respect du principe de légalité. Dans son action de reconquête de la confiance de l’électorat vis-à-vis des institutions, un État doit pouvoir bénéficier d’une latitude assez ample.

Concernant le point de savoir si la perte du mandat électif était prévisible pour l’intéressé et son électorat, la situation dénoncée dans la présente affaire est différente de l’arrêt Lykourezos c. Grèce : le décret est entré en vigueur avant les élections législatives, tout comme la loi no 190/2012 qui déléguait au gouvernement, dans un cadre strict et selon des principes clairement indiqués, le pouvoir de réunir en un texte les dispositions en matière d’incandidabilità aux fonctions, notamment, de député de la République. Comme la Cour constitutionnelle l’a souligné dans son arrêt no 236/2015, l’application immédiate de ce type de mesure aux mandats en cours n’est pas une création du décret. Il s’ensuit que, au moment des élections, tant le requérant que le corps électoral étaient à même de savoir qu’un élu condamné pour l’un des délits graves visés par le décret perdrait sa capacité électorale passive et s’exposerait à une procédure de contestation de l’élection susceptible de déboucher sur une décision du Parlement emportant invalidation de l’élection et déchéance du mandat. De plus, la date limite pour la présentation des listes électorales auprès des bureaux compétents ayant été fixée au 21 janvier 2013, le requérant a pu bénéficier d’un certain laps de temps qui lui a permis d’évaluer les conséquences éventuelles du maintien de sa candidature en cas de condamnation définitive.

Quant aux garanties procédurales, le requérant se plaint d’un pouvoir discrétionnaire que le législateur aurait conféré au Parlement. Il met l’accent sur les risques de manipulations politiques et d’abus de pouvoir que, faute de contrôle juridictionnel, cela pourrait selon lui engendrer.

La quasi-totalité des trente-cinq États membres du Conseil de l’Europe prévoient une procédure de déchéance du mandat ou de cessation anticipée. À l’exception d’un État, tous prévoient, parmi d’autres causes de déchéance, la condamnation pénale (en fonction soit de la nature de l’infraction soit des caractéristiques de la peine prononcée). Il existe donc un très large consensus européen en la matière. Il en va autrement des garanties procédurales. Le niveau de ces garanties accordées au cours de la procédure de déchéance varie grandement, allant de l’ensemble des garanties du procès équitable à aucune garantie. Compte tenu de la diversité observée quant à l’organe compétent et à la procédure applicable, on peut distinguer deux hypothèses principales : soit la décision est prise par les tribunaux, et parfois entérinée ensuite par le Parlement, soit c’est au Parlement lui-même qu’il appartient d’adopter la décision.

Enfin, selon la Commission de Venise, si les États se dotent de dispositions de loi sur la perte du mandat qui garantissent la proportionnalité de la mesure, il n’existe pas au regard de la Convention d’obligation de prévoir la garantie d’une procédure judiciaire. Dans les systèmes où le Parlement a une compétence discrétionnaire relativement à la déchéance, la décision parlementaire faisant suite à une condamnation définitive ne constitue pas une ingérence autonome dans l’exercice par l’élu du droit de garder son siège. Dans ce cas, un nombre limité de garanties procédurales s’appliquent : en particulier le droit de déposer des observations, d’être entendu en personne par le Parlement et de se faire assister par un conseil, la tenue d’une audition publique et la publicité de la décision du Parlement.

La Cour n’a toutefois pas pour tâche de porter un jugement abstrait sur les procédures de déchéance. Elle estime qu’il y a lieu de rechercher si, en l’espèce, la procédure de contestation de l’élection du requérant – ayant abouti à la perte du mandat de député – s’est déroulée de manière à garantir une protection suffisante contre l’arbitraire. Seule est donc en cause la conformité de ladite procédure aux exigences de l’article 3 du Protocole no 1.

Dans le système italien, le Parlement peut, après avoir évalué l’existence des conditions requises – une condamnation définitive en l’occurrence –, décider d’exclure ou non de l’assemblée l’un de ses membres. Il s’agit certes d’un pouvoir largement discrétionnaire mais qui, de l’avis de la Cour, ne saurait être déterminant eu égard à l’ample marge d’appréciation dont, selon sa jurisprudence, les États doivent pouvoir bénéficier en la matière. Le choix constitutionnel de confier la « validation » du mandat d’un élu à l’assemblée d’appartenance se justifie par la reconnaissance de la particularité et de l’indépendance du pouvoir législatif par rapport aux pouvoirs exécutif et judiciaire, en vertu du principe de séparation des pouvoirs, et est guidé par les facteurs historiques et politiques propres à l’État concerné.

Le cas de l’intéressé a fait l’objet d’un examen approfondi par la Chambre des Députés et celui-ci a été informé de ce qu’il avait la faculté de déposer des observations et des documents, de se faire représenter par un avocat et de prendre la parole au cours de la procédure. Un débat a eu lieu d’abord devant le Comité permanent des incompatibilités, des immunités et des déchéances puis devant la Junte des élections, pendant lequel les membres dudit comité ont analysé les arguments et demandes du requérant.

À l’issue de ces discussions, un rapport exhaustif relatant le processus décisionnel et proposant l’invalidation de l’élection du requérant a été soumis à la Chambre des Députés afin que celle-ci se prononce sur la question. L’Assemblée s’est ensuite réunie et a entendu l’exposé par le rapporteur des motifs concluant à la proposition de déchéance, ainsi que les points de vue des certains députés. La transparence a été assurée par le fait que la séance se déroulait en public. À l’issue des débats, et après avoir constaté que les conditions de l’invalidation de l’élection du requérant étaient réunies, la Chambre des Députés a déchu l’intéressé de son mandat.

Au vu de ce qui précède, et indépendamment de la qualification que le Comité des incompatibilités, des inéligibilités et des déchéances a donnée à la procédure prévue par le règlement de la Chambre des Députés, le requérant Galan a bénéficié de garanties procédurales suffisantes et adéquates.

Conclusion : irrecevable (défaut manifeste de fondement) dans l’affaire Galan ; non-violation (unanimité) dans l’affaire Miniscalco.

(Voir aussi Del Río Prada c. Espagne [GC], 42750/09, 21 octobre 2013, Résumé juridique ; Lykourezos c. Grèce, 33554/03, 15 juin 2006, Résumé juridique)

Dernière mise à jour le juin 17, 2021 par loisdumonde