Droit \u00e0 ne pas \u00eatre jug\u00e9 ou puni deux fois<\/strong><\/p>\nProc\u00e9dure p\u00e9nale ayant donn\u00e9 lieu \u00e0 la duplication d\u2019une amende administrative pour construction ill\u00e9gale mais pas \u00e0 la duplication de l\u2019amende annuelle due en cas de conservation de la construction en question : violation, non-violation<\/p>\n
En fait \u2013 Les requ\u00e9rants, un couple mari\u00e9, construisirent deux murs de pierre sur leur propri\u00e9t\u00e9 sans le permis de construire requis. Un proc\u00e8s-verbal d’inspection des lieux d\u00e9clara les ouvrages ill\u00e9gaux et infligea au premier requ\u00e9rant une amende pour construction ill\u00e9gale (\u00ab l’amende pour la construction \u00bb) et aux deux requ\u00e9rants une amende annuelle pour chacune des ann\u00e9es pendant lesquelles le mur avait \u00e9t\u00e9 maintenu en place (\u00ab l’amende pour la pr\u00e9servation \u00bb ). Les amendes ne firent l\u2019objet d\u2019aucune contestation.<\/p>\n
Le proc\u00e8s-verbal d’inspection des lieux fut transmis au parquet et un acte d’accusation fut dress\u00e9 contre les deux requ\u00e9rants. Ils furent condamn\u00e9s \u00e0 sept mois d’emprisonnement pour avoir conjointement et intentionnellement b\u00e2ti les murs en violation du permis de construire applicable, sanction qui fut convertie en peine p\u00e9cuniaire. Les requ\u00e9rants saisirent en vain la Cour de cassation, se disant notamment victimes d’une r\u00e9p\u00e9tition de poursuites contraire au principe ne bis in idem.<\/p>\n
Les ouvrages litigieux des requ\u00e9rants furent ensuite r\u00e9gularis\u00e9s en vertu du r\u00e9gime pr\u00e9vu par le droit interne en la mati\u00e8re.<\/p>\n
En droit \u2013 Article 4 du Protocole n\u00b0 7 :<\/p>\n
a) La proc\u00e9dure relative aux amendes administratives \u00e9tait-elle p\u00e9nale par nature ?<\/p>\n
Les amendes administratives \u00e9taient inflig\u00e9es aux propri\u00e9taires ou copropri\u00e9taires solidairement et ind\u00e9pendamment de l’obligation pour eux de d\u00e9molir les ouvrages ill\u00e9gaux. L’amende pour la construction devait \u00eatre r\u00e9gl\u00e9e m\u00eame dans l\u2019hypoth\u00e8se o\u00f9 l\u2019ouvrage aurait \u00e9t\u00e9 ensuite d\u00e9moli ou r\u00e9gularis\u00e9 et elle n’\u00e9tait donc pas subordonn\u00e9e au r\u00e9tablissement de la l\u00e9galit\u00e9 et du statu quo ante. Elle doit donc \u00eatre consid\u00e9r\u00e9e non pas comme une r\u00e9paration p\u00e9cuniaire du dommage caus\u00e9, mais plut\u00f4t comme une forme de sanction inflig\u00e9e aux contrevenants. Elle avait un caract\u00e8re aussi bien dissuasif que punitif. L’amende pour la pr\u00e9servation, calcul\u00e9e sur la base de la p\u00e9riode allant de la date de construction \u00e0 la date de toute d\u00e9molition ou r\u00e9gularisation ult\u00e9rieure, resterait \u00e0 r\u00e9gler : toute r\u00e9gularisation \u00e9ventuelle ne valait que pour l’avenir et non pas ex tunc. La Cour ne peut admettre que cette amende n\u2019ait \u00e9t\u00e9 qu\u2019indirectement appliqu\u00e9e ou qu\u2019elle n’ait \u00e9t\u00e9 con\u00e7ue qu’\u00e0 titre de r\u00e9paration p\u00e9cuniaire : parce qu\u2019elle \u00e9tait inflig\u00e9e annuellement et que son montant augmentait progressivement chaque ann\u00e9e, elle visait aussi \u00e0 punir les auteurs d\u2019ouvrages b\u00e2tis sans le permis de construire requis et \u00e0 dissuader les autres de faire de m\u00eame.<\/p>\n
Les amendes pouvaient \u00eatre inflig\u00e9es \u00e0 n\u2019importe quelle personne propri\u00e9taire d’immeubles ou d\u2019ouvrages irr\u00e9guli\u00e8rement b\u00e2tis. Par ailleurs, si les amendes d’urbanisme n’\u00e9taient pas qualifi\u00e9es de \u00ab p\u00e9nales \u00bb en droit interne, elles pouvaient parfois \u00eatre lourdes, elles n’avaient pas de plafond et elles comportaient sans doute un \u00e9l\u00e9ment punitif, ce qui suffit \u00e0 qualifier de p\u00e9nale la proc\u00e9dure d’imposition des amendes litigieuses.<\/p>\n
b) Les amendes administratives s\u2019analysent-elles en un \u00ab jugement d\u00e9finitif \u00bb ?<\/p>\n
Le d\u00e9lai de trente jours pour l\u2019introduction d\u2019une r\u00e9clamation courait \u00e0 compter du lendemain de la r\u00e9ception du proc\u00e8s-verbal d\u2019ouvrage ill\u00e9gal et a expir\u00e9 le 4 d\u00e9cembre 2004. Les requ\u00e9rants n’ayant pas contest\u00e9 les amendes, la d\u00e9cision administrative par laquelle elles avaient \u00e9t\u00e9 inflig\u00e9es \u00e9tait devenue \u00ab d\u00e9finitive \u00bb, au sens du Protocole n\u00b0 7, le 5 d\u00e9cembre 2004, et non \u00e0 la date de paiement des amendes.<\/p>\n
Il s’ensuit que la \u00ab condamnation \u00bb \u00e0 une amende pour la construction et la \u00ab condamnation \u00bb \u00e0 une amende pour la pr\u00e9servation \u00e9taient devenues \u00ab d\u00e9finitives \u00bb avant l’ouverture des poursuites p\u00e9nales en juillet 2006, une fois l’acte d’accusation \u00e9mis.<\/p>\n
c) Les infractions \u00e9taient-elles de m\u00eame nature (idem) ?<\/p>\n
Les faits \u00e0 l\u2019origine de l’amende administrative pour la construction ainsi que des poursuites et de la condamnation p\u00e9nale des requ\u00e9rants sont la construction de deux murs d’enceinte en pierre en violation du permis de construire applicable. Ils doivent \u00eatre r\u00e9put\u00e9s substantiellement identiques. L’infraction p\u00e9nale englobait les \u00e9l\u00e9ments de l’amende pour la construction dans leur int\u00e9gralit\u00e9 et, \u00e0 l\u2019inverse, l’imposition de l’amende pour la construction ne reposait sur aucun \u00e9l\u00e9ment absent de l’infraction p\u00e9nale, aux fins du Protocole n\u00b0 7.<\/p>\n
En revanche, les faits \u00e0 l’origine des poursuites p\u00e9nales et de la condamnation n’\u00e9taient pas les m\u00eames ou substantiellement les m\u00eames que ceux \u00e0 l\u2019origine de l’imposition de l’amende pour la conservation impos\u00e9e \u00e0 l\u2019issue d’une proc\u00e9dure administrative. Cette amende a \u00e9t\u00e9 inflig\u00e9e parce que les contrevenants avaient pr\u00e9serv\u00e9 les ouvrages ill\u00e9gaux et continu\u00e9 d’enfreindre la l\u00e9gislation en mati\u00e8re d’urbanisme, un \u00e9l\u00e9ment de fait important dans la proc\u00e9dure administrative qui \u00e9tait absent de la condamnation des requ\u00e9rants pour construction ill\u00e9gale. La Cour en conclut que la proc\u00e9dure p\u00e9nale ne portait pas sur les m\u00eames infractions ni sur la m\u00eame p\u00e9riode que pour l’imposition de l’amende pour la pr\u00e9servation et qu\u2019elle \u00e9tait suffisamment distincte pour constater la non-violation de l’article 4 du Protocole n\u00b0 7 \u00e0 cet \u00e9gard.<\/p>\n
La Cour poursuit l’examen de la question de l’existence d’une r\u00e9p\u00e9tition de poursuites \u00e0 l\u2019\u00e9gard de la seule proc\u00e9dure administrative relative \u00e0 l’amende pour la construction et du seul premier requ\u00e9rant.<\/p>\n
d) Y a-t-il eu r\u00e9p\u00e9tition de poursuites (bis) ?<\/p>\n
Concernant le lien mat\u00e9riel entre l’amende pour la construction et la proc\u00e9dure p\u00e9nale, ainsi que les diff\u00e9rentes sanctions inflig\u00e9es au premier requ\u00e9rant, les objectifs des deux peines \u00e9taient dissuasifs et punitifs. L’amende pour manquement aux r\u00e8gles d’urbanisme inflig\u00e9e dans le cadre d’une proc\u00e9dure administrative \u00e9tait toutefois propre au comportement en cause et se distinguait ainsi du \u00ab noyau dur du droit p\u00e9nal \u00bb car elle n’avait pas de caract\u00e9ristiques infamantes. Les deux proc\u00e9dures ont donc trait\u00e9 les questions de l\u2019ouvrage ill\u00e9gal et du manquement aux prescriptions l\u00e9gales en mati\u00e8re d’urbanisme en poursuivant des finalit\u00e9s compl\u00e9mentaires.<\/p>\n
Quant \u00e0 la pr\u00e9visibilit\u00e9 des cons\u00e9quences du comportement du requ\u00e9rant, celui-ci n\u2019\u00e9tait pas cens\u00e9 ignorer que des poursuites p\u00e9nales et l’imposition d’une amende \u00e9taient possibles, voire probables, au vu des faits de l\u2019esp\u00e8ce puisqu\u2019elles figuraient parmi les sanctions prononc\u00e9es en droit grec pour non-respect de la l\u00e9gislation en mati\u00e8re d’urbanisme.<\/p>\n
Quant au d\u00e9roulement de la proc\u00e9dure, une audience a eu lieu devant le tribunal p\u00e9nal de premi\u00e8re instance et une autre devant la cour d’appel p\u00e9nale, au cours desquelles le procureur a pr\u00e9sent\u00e9 des conclusions et un t\u00e9moin a \u00e9t\u00e9 entendu. Chacune des proc\u00e9dures conduites devant les autorit\u00e9s p\u00e9nales et administratives a suivi son propre cheminement distinct dans le syst\u00e8me juridique grec et est devenue d\u00e9finitive ind\u00e9pendamment l’une de l’autre. Les juridictions p\u00e9nales ont recueilli et analys\u00e9 les preuves et des sanctions p\u00e9nales ont \u00e9t\u00e9 prononc\u00e9es ind\u00e9pendamment de l’imposition de l’amende d’urbanisme.<\/p>\n
La cour d’appel a vu dans l’imposition de l’amende ant\u00e9rieure non pas comme un motif de r\u00e9duction de la sanction p\u00e9nale, mais un \u00e9l\u00e9ment confirmant la responsabilit\u00e9 p\u00e9nale du requ\u00e9rant. La Cour de cassation a \u00e9galement tenu une audience dans cette affaire et n’a reconnu aux amendes administratives aucun effet contraignant dans le cadre d’une proc\u00e9dure p\u00e9nale.<\/p>\n
En ce qui concerne la proportionnalit\u00e9 de la peine globale inflig\u00e9e, le jugement du tribunal p\u00e9nal de premi\u00e8re instance n’a fait nulle part mention de ce que le requ\u00e9rant avait d\u00e9j\u00e0 \u00e9t\u00e9 condamn\u00e9 \u00e0 une amende. Le fait que la cour d’appel a fix\u00e9 la peine en tenant compte, entre autres, de la situation financi\u00e8re des requ\u00e9rants en g\u00e9n\u00e9ral ne signifie pas que les amendes administratives ant\u00e9rieures aient \u00e9t\u00e9 prises en consid\u00e9ration \u00e0 cette fin, et on ne peut pas en conclure qu’il y avait dans la proc\u00e9dure p\u00e9nale un m\u00e9canisme permettant d\u2019assurer la proportionnalit\u00e9 des peines globales. De plus, si le sursis \u00e0 l\u2019ex\u00e9cution de la peine a \u00e9t\u00e9 prononc\u00e9, c\u2019est parce que les requ\u00e9rants n’avaient pas fait l\u2019objet d\u2019une condamnation p\u00e9nale d\u00e9finitive et qu\u2019une peine privative de libert\u00e9 de plus d’un an leur avait \u00e9t\u00e9 inflig\u00e9e.<\/p>\n
Au vu du lien temporel qui unit les proc\u00e9dures, elles ont globalement dur\u00e9 pr\u00e8s de huit ans. L’acte d’accusation a \u00e9t\u00e9 \u00e9mis plus d’un an et demi apr\u00e8s que la d\u00e9cision relative \u00e0 l’amende administrative dans la premi\u00e8re proc\u00e9dure \u00e9tait devenue d\u00e9finitive. Le requ\u00e9rant a \u00e9t\u00e9 condamn\u00e9 en premi\u00e8re instance plus de trois ans et neuf mois apr\u00e8s que l’amende administrative \u00e9tait devenue \u00ab d\u00e9finitive \u00bb et la proc\u00e9dure p\u00e9nale a \u00e9t\u00e9 finalement close par la Cour de cassation environ sept ans et neuf mois apr\u00e8s que la premi\u00e8re amende \u00e9tait devenue d\u00e9finitive. La proc\u00e9dure p\u00e9nale n’\u00e9tait donc pas pendante \u00e0 la proc\u00e9dure administrative relative \u00e0 l’amende pour la construction : elle a \u00e9t\u00e9 engag\u00e9e bien longtemps apr\u00e8s la \u00ab condamnation \u00bb administrative. Ce laps de temps n\u2019est pas imputable au requ\u00e9rant et le lien temporel entre les deux proc\u00e9dures ne peut \u00eatre consid\u00e9r\u00e9 comme suffisant pour \u00e9viter une r\u00e9p\u00e9tition de poursuites.<\/p>\n
Nonobstant la compl\u00e9mentarit\u00e9 de leurs finalit\u00e9s et la pr\u00e9visibilit\u00e9 des cons\u00e9quences du comportement du requ\u00e9rant, les deux proc\u00e9dures n’\u00e9taient donc pas suffisamment li\u00e9es d\u2019un point de vue mat\u00e9riel et temporel pour \u00eatre consid\u00e9r\u00e9es comme s\u2019inscrivant dans un r\u00e9gime global de sanctions en mati\u00e8re de construction illicite en droit grec, tel qu’il \u00e9tait en vigueur \u00e0 l’\u00e9poque des faits. Au contraire, ayant \u00e9t\u00e9 sanctionn\u00e9 deux fois pour le m\u00eame comportement, le premier requ\u00e9rant a subi un pr\u00e9judice disproportionn\u00e9 r\u00e9sultant de la r\u00e9p\u00e9tition des poursuites et des peines qui ne s\u2019int\u00e9grait pas \u00e0 un ensemble coh\u00e9rent et proportionn\u00e9 en l\u2019esp\u00e8ce.<\/p>\n
Conclusion : non-violation ; violation \u00e0 l\u2019\u00e9gard du premier requ\u00e9rant (unanimit\u00e9).<\/p>\n
Article 41 : Rejet de la demande au titre de la satisfaction \u00e9quitable.<\/p>\n