Se porter candidat aux \u00e9lections<\/strong><\/p>\nAvis consultatif concernant l\u2019appr\u00e9ciation de la proportionnalit\u00e9 d\u2019une interdiction g\u00e9n\u00e9rale pour une personne de se porter candidate \u00e0 une \u00e9lection apr\u00e8s une destitution dans le cadre d\u2019une proc\u00e9dure d\u2019impeachment<\/p>\n
Contexte et questions \u2013 La demande d\u2019avis consultatif formul\u00e9e par la Cour administrative supr\u00eame lituanienne tire son origine d\u2019une proc\u00e9dure par laquelle Mme N.V. a contest\u00e9 le refus que lui avait oppos\u00e9 la Commission \u00e9lectorale centrale d\u2019enregistrer sa candidature aux \u00e9lections du Seimas d\u2019octobre 2020, au motif qu\u2019en 2014 elle avait vu son mandat au Seimas r\u00e9voqu\u00e9 dans le cadre d\u2019une proc\u00e9dure d\u2019impeachment, parce qu\u2019elle \u00e9tait rest\u00e9e en d\u00e9faut, sans raison valable, d\u2019assister aux s\u00e9ances du Seimas du fait de sa fuite de Lituanie pour \u00e9chapper aux poursuites p\u00e9nales dirig\u00e9es contre elle. En vertu du droit interne, cela signifiait qu\u2019elle ne pouvait plus exercer de mandat parlementaire. L\u2019interdiction l\u00e9gale qui emp\u00eachait l\u2019enregistrement de sa candidature \u00e9tait la cons\u00e9quence directe des dispositions constitutionnelles et l\u00e9gislatives relatives \u00e0 l\u2019impeachment, dont la Cour a conclu, dans l\u2019arr\u00eat rendu par la Grande Chambre le 6 janvier 2011 dans l\u2019affaire Paksas c. Lituanie, qu\u2019elles \u00e9taient contraires \u00e0 l\u2019article 3 du Protocole no 1 au motif que le caract\u00e8re d\u00e9finitif et irr\u00e9versible de l\u2019in\u00e9ligibilit\u00e9 pr\u00e9vue par ces dispositions constituait une sanction disproportionn\u00e9e. Dans cette affaire, la loi relative \u00e0 la proc\u00e9dure d\u2019impeachment avait \u00e9t\u00e9 appliqu\u00e9e \u00e0 M. Paksas, ancien pr\u00e9sident de la R\u00e9publique. \u00c0 la date de l\u2019adoption du pr\u00e9sent avis consultatif, l\u2019ex\u00e9cution de cet arr\u00eat est toujours pendante devant le Comit\u00e9 des Ministres.<\/p>\n
Les questions pos\u00e9es par la Cour administrative supr\u00eame dans sa demande d\u2019avis consultatif \u00e9taient formul\u00e9es comme suit\u00a0:<\/p>\n
\u00ab\u00a01)\u00a0\u00a0Un \u00c9tat contractant outrepasse-t-il la marge d\u2019appr\u00e9ciation que lui conf\u00e8re l\u2019article 3 du Protocole no 1 \u00e0 la Convention s\u2019il ne garantit pas la compatibilit\u00e9 de son droit interne avec les obligations internationales qui d\u00e9coulent des dispositions de l\u2019article 3 du Protocole no 1 \u00e0 la Convention, et emp\u00eache en cons\u00e9quence une personne d\u00e9mise de ses fonctions de membre du Seimas dans le cadre d\u2019une proc\u00e9dure d\u2019impeachment d\u2019exercer l\u2019aspect \u00ab\u00a0passif\u00a0\u00bb de son droit \u00e0 des \u00e9lections pendant une p\u00e9riode de six ans\u00a0?<\/p>\n
Dans l\u2019affirmative, une telle situation pourrait-elle se justifier par la complexit\u00e9 des circonstances concr\u00e8tes, directement li\u00e9es \u00e0 la possibilit\u00e9 pour l\u2019organe l\u00e9gislatif de rendre les dispositions nationales de rang constitutionnel conformes aux obligations internationales pesant sur l\u2019\u00c9tat\u00a0?<\/p>\n
2)\u00a0\u00a0Quels sont les exigences et crit\u00e8res d\u00e9coulant de l\u2019article 3 du Protocole no 1 \u00e0 la Convention qui d\u00e9terminent le champ d\u2019application du principe de proportionnalit\u00e9 dont la juridiction interne devrait tenir compte et v\u00e9rifier le respect dans la situation en question\u00a0?<\/p>\n
Dans une telle situation, y a-t-il lieu, afin d\u2019appr\u00e9cier la proportionnalit\u00e9 d\u2019une interdiction g\u00e9n\u00e9rale restreignant l\u2019exercice des droits garantis par l\u2019article 3 du Protocole no 1, d\u2019accorder un poids d\u00e9cisif non seulement \u00e0 l\u2019institution d\u2019un d\u00e9lai mais aussi aux circonstances propres \u00e0 chaque affaire tenant \u00e0 la nature des fonctions dont la personne a \u00e9t\u00e9 d\u00e9mise et \u00e0 l\u2019acte ayant provoqu\u00e9 la proc\u00e9dure d\u2019impeachment\u00a0?\u00a0\u00bb<\/p>\n
Avis<\/p>\n
Consid\u00e9rations pr\u00e9liminaires \u2013 La Cour tient compte de la d\u00e9cision la plus r\u00e9cente du Comit\u00e9 des Ministres concernant l\u2019ex\u00e9cution de l\u2019arr\u00eat Paksas, dans laquelle les D\u00e9l\u00e9gu\u00e9s ont pris note de l\u2019intention initiale du Gouvernement d\u2019attendre que la Cour rende son avis consultatif avant de passer aux \u00e9tapes suivantes de l\u2019ex\u00e9cution de cet arr\u00eat, et d\u00e9cid\u00e9 d\u2019en reprendre l\u2019examen apr\u00e8s le prononc\u00e9 de l\u2019avis demand\u00e9. Elle estime par cons\u00e9quent que les questions pos\u00e9es par la Cour administrative supr\u00eame demeurent pertinentes et doivent \u00eatre abord\u00e9es. Elle souligne toutefois que le Protocole no 16 n\u2019a pas \u00e9t\u00e9 envisag\u00e9 comme un instrument destin\u00e9 \u00e0 \u00eatre utilis\u00e9 dans le contexte de l\u2019ex\u00e9cution d\u2019un arr\u00eat.<\/p>\n
La Cour juge appropri\u00e9 de commencer par r\u00e9pondre \u00e0 la deuxi\u00e8me question, qui est li\u00e9e \u00e0 l\u2019affaire pendante devant la Cour administrative supr\u00eame, circonstance qui est une exigence d\u00e9coulant de l\u2019article 1 \u00a7\u00a02 du Protocole no\u00a016.<\/p>\n
La deuxi\u00e8me question \u2013 Celle-ci porte, en substance, sur les crit\u00e8res que la juridiction lituanienne comp\u00e9tente doit appliquer pour appr\u00e9cier si, dans les circonstances particuli\u00e8res de l\u2019affaire dont elle est saisie, l\u2019interdiction qui emp\u00eache une personne d\u00e9mise de ses fonctions de membre du Seimas dans le cadre d\u2019une proc\u00e9dure d\u2019impeachment de se porter candidate aux \u00e9lections du Seimas est devenue disproportionn\u00e9e au point d\u2019emporter violation de l\u2019article 3 du Protocole no\u00a01.<\/p>\n
La Cour administrative supr\u00eame a en effet consid\u00e9r\u00e9, au vu de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle, que la loi relative \u00e0 la proc\u00e9dure d\u2019impeachment qui avait \u00e9t\u00e9 appliqu\u00e9e \u00e0 M.\u00a0Paksas \u00e9tait applicable de la m\u00eame mani\u00e8re \u00e0 Mme N.V., en ce que l\u2019exercice de leurs deux fonctions requiert qu\u2019il soit pr\u00eat\u00e9 serment conform\u00e9ment \u00e0 la Constitution. La Cour comprend toutefois la deuxi\u00e8me question comme supposant que la juridiction interne se consid\u00e8re elle-m\u00eame saisie de la question de savoir si, au vu de toutes les circonstances pertinentes, cette interdiction d\u00e9finitive a eu sur la situation personnelle de Mme N.V. des cons\u00e9quences qui sont devenues disproportionn\u00e9es aux fins de l\u2019article 3 du Protocole no 1. Dans ce contexte, il s\u2019agit ainsi d\u2019une demande visant \u00e0 obtenir des indications sur les crit\u00e8res \u00e0 appliquer aux fins de la prise d\u2019une d\u00e9cision. Conform\u00e9ment \u00e0 l\u2019objet et au but du Protocole no 16, la Cour y r\u00e9pondra du point de vue de la juridiction dont \u00e9mane la demande, sans pr\u00e9judice d\u2019une \u00e9ventuelle initiative l\u00e9gislative que le Seimas prendrait en vue de rem\u00e9dier au probl\u00e8me engendr\u00e9 par la non-ex\u00e9cution de l\u2019arr\u00eat Paksas.<\/p>\n
La Cour rappelle tout d\u2019abord sa jurisprudence relative aux points soulev\u00e9s dans le cas d\u2019esp\u00e8ce, \u00e0 la lumi\u00e8re de laquelle les exigences d\u00e9coulant de l\u2019arr\u00eat rendu par elle dans l\u2019affaire Paksas doivent \u00eatre interpr\u00e9t\u00e9es. Il s\u2019agit des conclusions auxquelles la Cour est parvenue dans l\u2019arr\u00eat pr\u00e9cit\u00e9, mais aussi de sa jurisprudence concernant le droit de se porter candidat \u00e0 des \u00e9lections au sens de l\u2019article 3 du Protocole no 1, la notion de \u00ab\u00a0limitations implicites\u00a0\u00bb, le principe d\u2019un but l\u00e9gitime, l\u2019incidence du contexte politique et historique, ainsi que l\u2019exigence de garanties proc\u00e9durales.<\/p>\n
\u00c0 cet \u00e9gard et eu \u00e9gard aux faits pr\u00e9cis\u00e9ment li\u00e9s au pr\u00e9sent avis, la Cour rappelle que, dans l\u2019arr\u00eat Paksas, elle a estim\u00e9 que dans le cadre de l\u2019\u00e9valuation de la proportionnalit\u00e9 d\u2019une mesure g\u00e9n\u00e9rale restreignant l\u2019exercice des droits garantis par l\u2019article 3 du Protocole no 1, il y a lieu d\u2019accorder un poids d\u00e9cisif \u00e0 l\u2019existence d\u2019une limite temporelle et d\u2019une possibilit\u00e9 de revoir la mesure en cause. La n\u00e9cessit\u00e9 d’une telle possibilit\u00e9 est li\u00e9e au fait qu\u2019il faut tenir compte, lorsque l\u2019on proc\u00e8de \u00e0 cette \u00e9valuation, du contexte historico-politique de l\u2019\u00c9tat concern\u00e9. Par ailleurs, si les \u00c9tats jouissent d\u2019une grande latitude pour d\u00e9terminer, dans leurs ordres constitutionnels respectifs, les r\u00e8gles relatives au statut de parlementaire, ces r\u00e8gles ne peuvent avoir pour effet d\u2019interdire \u00e0 certaines personnes ou \u00e0 certains groupes de prendre part \u00e0 la vie politique du pays et \u00e0 la d\u00e9signation des membres du corps l\u00e9gislatif. La Cour a \u00e9galement consid\u00e9r\u00e9 qu\u2019avec le temps une restriction g\u00e9n\u00e9rale des droits \u00e9lectoraux devient plus difficile \u00e0 justifier et qu\u2019il est pr\u00e9f\u00e9rable de suivre une approche individualis\u00e9e.<\/p>\n
Il en d\u00e9coule que la r\u00e9f\u00e9rence au poids \u00e0 attacher \u00e0 l\u2019existence d\u2019une limite temporelle et d\u2019une possibilit\u00e9 de revoir la mesure en cause, \u00e9nonc\u00e9e dans l\u2019arr\u00eat Paksas, ne doit pas n\u00e9cessairement \u00eatre entendue comme exigeant que ces deux \u00e9l\u00e9ments soient combin\u00e9s, ni comme pr\u00e9cisant si la limite temporelle applicable dans une affaire donn\u00e9e doit \u00eatre d\u00e9finie de mani\u00e8re abstraite ou au cas par cas. Ce qui importe, en d\u00e9finitive, c\u2019est que l\u2019interdiction en question reste proportionn\u00e9e, au sens de l\u2019arr\u00eat Paksas. On peut y parvenir gr\u00e2ce \u00e0 un cadre l\u00e9gislatif appropri\u00e9 ou \u00e0 un contr\u00f4le juridictionnel de la dur\u00e9e, de la nature et de l\u2019\u00e9tendue de l\u2019interdiction en question telle qu\u2019applicable \u00e0 la personne concern\u00e9e, r\u00e9alis\u00e9 sur la base de crit\u00e8res objectifs et tenant compte de la situation particuli\u00e8re de cette personne telle qu\u2019elle se pr\u00e9sente au moment du contr\u00f4le. Dans ce contexte, la conclusion \u00e0 laquelle la Cour est parvenue dans l\u2019arr\u00eat Paksas, \u00e0 savoir qu\u2019une in\u00e9ligibilit\u00e9 permanente s\u2019analyse en une restriction disproportionn\u00e9e \u00e0 raison de son caract\u00e8re d\u00e9finitif et irr\u00e9versible, n\u2019implique pas en elle-m\u00eame que la d\u00e9cision de refuser \u00e0 une personne le droit de se porter candidate \u00e0 des \u00e9lections, au moment o\u00f9 elle est prise, s\u2019analysera n\u00e9cessairement en une restriction disproportionn\u00e9e. Pour le d\u00e9terminer, il faudra appr\u00e9cier le refus en question et les circonstances particuli\u00e8res de l\u2019esp\u00e8ce en se fondant sur des crit\u00e8res objectifs.<\/p>\n
Ces crit\u00e8res doivent rev\u00eatir un caract\u00e8re objectif et permettre de prendre en compte de mani\u00e8re transparente les circonstances pertinentes li\u00e9es non seulement aux \u00e9v\u00e9nements qui ont conduit \u00e0 la destitution de la personne concern\u00e9e mais aussi, et avant tout, aux fonctions que cette derni\u00e8re entend exercer \u00e0 l\u2019avenir. En effet, l\u2019objectif principal poursuivi par l\u2019impeachment et l\u2019interdiction qui en r\u00e9sulte n\u2019est pas d\u2019infliger une autre sanction \u00e0 la personne concern\u00e9e, en plus, le cas \u00e9ch\u00e9ant, de la sanction p\u00e9nale, mais de prot\u00e9ger les institutions parlementaires. Les crit\u00e8res pertinents devraient donc \u00eatre essentiellement d\u00e9finis sous l\u2019angle des exigences du bon fonctionnement de l\u2019institution dont la personne entend devenir membre, et partant du syst\u00e8me constitutionnel et de la d\u00e9mocratie dans son ensemble dans l\u2019\u00c9tat concern\u00e9.<\/p>\n
Cela revient \u00e0 \u00e9valuer l\u2019incidence objective que l\u2019appartenance potentielle de cette personne \u00e0 l\u2019institution concern\u00e9e aurait sur le fonctionnement de cette derni\u00e8re, en tenant compte de consid\u00e9rations telles que le comportement pass\u00e9 et pr\u00e9sent de la personne destitu\u00e9e dans le cadre d\u2019une proc\u00e9dure d\u2019impeachment et la nature des actes qui ont abouti \u00e0 sa destitution, mais \u00e9galement \u2013 et surtout \u2013 de la stabilit\u00e9 institutionnelle et d\u00e9mocratique de l\u2019institution en question, de la nature des devoirs et responsabilit\u00e9s pesant sur cette derni\u00e8re, ainsi que de la probabilit\u00e9 que la personne destitu\u00e9e soit susceptible de perturber de mani\u00e8re significative le fonctionnement de cette institution, voire de la d\u00e9mocratie dans son ensemble dans l\u2019\u00c9tat concern\u00e9. Des aspects tels que la loyaut\u00e9 de cette personne \u00e0 l\u2019\u00c9tat, englobant son respect de la Constitution, des lois, des institutions et de l\u2019ind\u00e9pendance, peuvent \u00e9galement \u00eatre pertinents \u00e0 cet \u00e9gard. C\u2019est \u00e0 la lumi\u00e8re de tous ces aspects qu\u2019il conviendrait de d\u00e9terminer la dur\u00e9e appropri\u00e9e et proportionn\u00e9e de l\u2019in\u00e9ligibilit\u00e9 des personnes destitu\u00e9es dans le cadre d\u2019une proc\u00e9dure d\u2019impeachment \u00e0 toute fonction \u00e0 laquelle l\u2019interdiction en cause s\u2019applique.<\/p>\n
Enfin, la proc\u00e9dure qui aboutit \u00e0 une d\u00e9cision dans une affaire individuelle doit \u00eatre entour\u00e9e de garanties suffisantes pour assurer le respect de l\u2019\u00e9tat de droit et une protection contre l\u2019arbitraire. Celles-ci doivent inclure l\u2019exigence que cette proc\u00e9dure se d\u00e9roule devant un organe ind\u00e9pendant et que la personne concern\u00e9e puisse \u00eatre entendue par ce dernier et obtenir une d\u00e9cision motiv\u00e9e.<\/p>\n
La premi\u00e8re question \u2013 Au vu de la r\u00e9ponse qu\u2019elle a apport\u00e9e \u00e0 la deuxi\u00e8me question, la Cour comprend la premi\u00e8re question comme portant essentiellement sur le point de savoir si la Cour administrative supr\u00eame devrait prendre en compte les difficult\u00e9s rencontr\u00e9es par les autorit\u00e9s lituaniennes dans l\u2019ex\u00e9cution de l\u2019arr\u00eat rendu par la Cour dans l\u2019affaire Paksas. \u00c0 cet \u00e9gard, la Cour prend note des r\u00e9cents d\u00e9veloppements au Seimas concernant le processus de modification de la Constitution\u00a0: le deuxi\u00e8me vote sur le projet de modification devrait \u00eatre programm\u00e9 au cours de la session de printemps du Seimas, qui a commenc\u00e9 le 10 mars 2022. Compte tenu de ces \u00e9l\u00e9ments, ainsi que des limites inh\u00e9rentes au syst\u00e8me d\u2019avis consultatif tel qu\u2019il est pr\u00e9vu par le Protocole no 16 lorsqu\u2019il s\u2019agit de questions relevant de l\u2019ex\u00e9cution des arr\u00eats de la Cour, celle-ci juge inappropri\u00e9 de r\u00e9pondre \u00e0 la premi\u00e8re question.<\/p>\n
Conclusion (unanimit\u00e9)\u00a0: Les crit\u00e8res pertinents pour trancher la question de savoir si l\u2019interdiction d\u2019exercer un mandat parlementaire prononc\u00e9e dans le cadre d\u2019une proc\u00e9dure d\u2019impeachment a exc\u00e9d\u00e9 ce qui est proportionn\u00e9 au regard de l\u2019article 3 du Protocole no 1 devraient rev\u00eatir un caract\u00e8re objectif et permettre de prendre en compte de mani\u00e8re transparente les circonstances pertinentes li\u00e9es non seulement aux \u00e9v\u00e9nements qui ont conduit \u00e0 la destitution de la personne concern\u00e9e mais aussi, et avant tout, aux fonctions que cette derni\u00e8re entend exercer \u00e0 l\u2019avenir. Ils devraient \u00eatre essentiellement d\u00e9finis sous l\u2019angle des exigences du bon fonctionnement de l\u2019institution dont la personne entend devenir membre, et partant du syst\u00e8me constitutionnel et de la d\u00e9mocratie dans son ensemble dans l\u2019\u00c9tat concern\u00e9.<\/p>\n
(Voir Gitonas et autres c. Gr\u00e8ce, 18747\/91 et al, 1er juillet 1997, R\u00e9sum\u00e9 juridique\u00a0; Aziz c. Chypre, 69949\/01, 22 juin 2004, R\u00e9sum\u00e9 juridique\u00a0; \u017ddanoka c. Lettonie [GC], 58278\/00, 16 mars 2006, R\u00e9sum\u00e9 juridique\u00a0; \u0100damsons c. Lettonie, 3669\/03, 24 juin 2008, R\u00e9sum\u00e9 juridique\u00a0; T\u0103nase c.\u00a0Moldova [GC], 7\/08, 27 avril 2010, R\u00e9sum\u00e9 juridique \u00a0; Paksas c. Lituanie [GC], 34932\/04, 6 janvier 2011, R\u00e9sum\u00e9 juridique\u00a0; Abil c. Azerba\u00efdjan, 16511\/06, 21 f\u00e9vrier 2012\u00a0; Mugemangango c. Belgique [GC], 310\/15, 10 juillet 2020, R\u00e9sum\u00e9 juridique\u00a0; Selahattin Demirta\u015f c. Turquie (n\u00b0 2) [GC], 14305\/17, 22 d\u00e9cembre 2020, R\u00e9sum\u00e9 juridique. Voir aussi Avis consultatif relatif \u00e0 la reconnaissance en droit interne d\u2019un lien de filiation entre un enfant n\u00e9 d\u2019une gestation pour autrui pratiqu\u00e9e \u00e0 l\u2019\u00e9tranger et la m\u00e8re d\u2019intention, P16-2018-001, Cour de cassation fran\u00e7aise, 10 avril 2019, R\u00e9sum\u00e9 juridique)<\/p>\n